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南方稀土盗采猖獗的关键影响因素

2017-01-10 09:07:19   来源:中国有色金属报   发表评论

  在过去数十年里,南方稀土盗采猖獗,屡禁不止。除了无辐射、矿产浅等物理属性外,稀土矿区产权、稀土开采配额和稀土开采监管等制度扭曲,是稀土盗采猖獗的关键影响因素。

  稀土矿产权制度名义上与实际上的不一致,为南方稀土盗采提供了法律上的生存空间。名义上,稀土矿开采权由国家所有,未经国家授权任何人不能开采。但是在实际开采过程中,由于南方稀土矿普遍矿层浅,甚至部分是露天矿,大部分稀土矿本身就是农村林业用地,因此盗采人员只要承包林业用地就可以以开发果木的名义从事稀土盗采,即简单地将含有稀土的土块卖给稀土采选公司。而土地倒卖是合法的,因为这些林业用地使用权或属于集体或属于个人所有,并且国家已经颁证确权。产权制度名义上和实际上的不一致不仅使得林地承包人可以倒卖稀土土地,而且也抬高了矿区林地的价格,使得政府无法从承包者手中收回稀土开采权,二者为稀土盗采提供了法律上的生存空间。以赣南地区为例,目前富含稀土的林地承包价格高达1000元/亩,大量的山地被个人、公司承包,承包价格直线上升,这使得江西省政府、赣州市政府无力收回稀土实际开采权,稀土土壤倒卖普遍且合法。

  供需不平衡的稀土开采配额制度,为南方稀土盗采提供了市场上的生存空间。我国稀土开采实施配额制,每年由国土资源部确立年度稀土开采总量,并对拥有合法开采权的企业分配年度稀土开采配额。近3年来,我国稀土配额总量保持稳定,南方稀土开采总量控制指标均为1.79万吨/年。然而,同期稀土市场需求量却呈几何级数快速增长,主要来源于稀土材料的下游产业的终端运用,集中反映在新能源汽车、风电、新材料等战略性新兴产业的快速发展。目前,南方稀土国内市场年度供需缺口约为1万吨至2万吨,如再考虑到较大份额的出口量,该缺口规模将进一步扩大。此外,盗采产品基本不需要负担生态环境成本,因此相对于合法开采产品,其产品价格具有较强的市场竞争力。稀土开采配额制度的初衷是强调稀土资源的国家战略物资角色,但是过低的配额抑制了正常的国内需求,客观上为稀土盗采提供了市场生存空间。

  成本与收益不对等的稀土开采管制制度,抑制了基层政府打击稀土盗采的经济激励。有关稀土开采权一直是各级政府博弈的焦点,各方都试图垄断该开采权,进而获得资源税费,南方稀土由于采矿区分散,博弈更为激烈。例如,江西试图组建赣州稀土以抗衡包钢集团、中国五矿等稀土巨头;同时江西本土企业江铜集团联合四川方兴稀土、四川凉山州国有投资有限责任公司等成立金攀西稀土,试图控制四川凉山地区稀土开发。各稀土产区,央企、外省企业及本土企业各自代表各级政府,均试图获得数额庞大的稀土开采利税,呈现出多头混战的局面。然而,负责打击稀土盗采的基层政府如县、乡镇,则难以获得稀土开发的利税,利税往往被开采权控制方垄断。但是基层政府仍需承担行政成本,这使得部分基层政府放任甚至促进本地稀土盗采和为稀土盗采者通风报信,因为盗采行为至少能够获得部分资源利税,如环境污染罚款、所得税、资源税、灰色收入等。

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